Преобразования аппарата управления в эпоху Петра Великого.
После целой серии социальных взрывов, потрясших Сибирь в последнее десятилетие XVII в., правительство молодого Петра I держало вопросы управления этими землями под своим контролем, ставя во главе Сибирского приказа особо доверенных лиц из ближайшего окружения царя: думного дьяка А. А. Виниуса (до 1703 г.), "князя-кесаря" Ф. Ю. Ромодановского (1703-1705 гг.), кн. М. П. Гагарина (с 1706 г.). Воеводами в Тобольск еще в 1697 г. были назначены ближний боярин кн. М. Я. Черкасский и его сын ближний стольник Петр (умер в 1700 г., его сменил брат Алексей). Вплоть до 1708 г., впрочем, никаких особых изменений в аппарате государственного управления не происходило. Лишь с началом проведения первой губернской реформы положение изменилось.
В середине декабря 1708 г. именным петровским указом вся Россия была разделена на 8 губерний, одной из которых и стала Сибирская с центром в Тобольске. Реально, впрочем, новый аппарат управления был выстроен лишь к 1712 г. Вместо упраздненного в 1710 г. Сибирского приказа всю полноту власти получал сибирский губернатор, которым стал кн. М. П. Гагарин. Это была довольно примечательная фигура в окружении Петра. Еще в 90-х гг. XVII в., будучи на воеводстве в Нерчинске, Гагарин оказался замешан во взяточничестве и казнокрадстве, за что угодил под следствие, однако сумел вывернуться, отделавшись штрафом. Поддерживая реформаторские замыслы царя, вошел к нему в доверие, став с 1707 г. московским обер-комендантом. На этом посту он осуществлял командование гарнизонами Московской губернии, а также комплектовал новые армейские полки перед отправкой их на театр военных действий против шведов, распоряжаясь стекавшимися со всей России потоками людей и оружия. Фактически он стал начальником тыла русской армии как раз в годы побед под Лесной и Полтавой, так что внес свой немалый вклад в успехи петровского оружия. Наконец, в 1711 г. он был назначен сибирским губернатором, и вскоре отбыл к месту своего нового назначения.
Основными функциями губернаторов в условиях продолжавшейся войны были, конечно же, сбор налогов и поставки рекрутов. Впрочем, у Петра было достаточно цельное представление о том, как должно выглядеть местное управление. В подчинении у губернатора предусматривались четыре важные должности: обер-комендант (командующий военными силами), обер-комиссар (ведавший денежными сборами), обер-провиант (занимавшийся поставками продовольствия) и ландрихтер (отвечавший за судебные дела). Но выстроить эту структуру на практике оказалось невозможно. Единственное, что удалось сделать - это заменить комендантами воевод. Обер-коменданты призваны были заполнить пустоту, образовавшуюся между новыми огромными губерниями и прежними мелкими уездами: к крупному городу, управлявшемуся комендантом, приписывались соседние.
Однако гораздо важнее были изменения не внешние, а внутренние. Дело в том, что Петр вознамерился принципиально изменить характер отправления государственной службы в стране, для чего уже с 1711 г. для чиновников вводится утвержденная форма присяги "на верность государственной службы". Затем, в 1715 г. именным указом было определено жалование чиновникам за должность, вводившееся вместо прежнего окладного жалования. Традиция же "кормления от дел", столь характерная для XVII в., отныне квалифицировалась как взяточничество. Видимо, законодатель рассчитывал, что установленный гарантированный доход станет удерживать государственных служащих от должностных преступлений, тем более, что жалование было установлено немалое: так, губернатор получал 1 200 руб. в год.
Серьезное влияние на дела государственного управления оказало учреждение института фискалов. Это была целая армия официальных лиц, тайно выявлявших все преступления, наносившие ущерб государству. Жалования они не получали, в награду за труды им полагалась часть конфискованного имущества провинившихся. Обер-фискал назначался самим царем и имел право непосредственного сношения с Сенатом. В губернию же назначался провинциал-фискал с тремя товарищами. Таким образом Петр думал поставить под контроль верховной власти деятельность чиновников на всех уровнях сильно разросшегося аппарата управления, однако нельзя сказать, чтобы это ему удалось. Фискалов повсеместно не любили, и сибирский провинциал-фискал И. И. Уваров жаловался губернатору Гагарину, что "коменданты чинят фискалам тесноту". А впоследствии выяснилось, что и сами фискалы не прочь пойти на должностные преступления. Так что произошедшая при Петре бюрократизация управления Сибирью привела в итоге лишь к формированию огромной преступной организации из местных чиновников во главе с самим губернатором. Разоблачение ее стало одним из самых громких эпизодов сибирской истории XVIII столетия.
Первый сибирский губернатор кн. М. П. Гагарин и его судьба.
"Могильщиком" сибирского губернатора кн. М. П. Гагарина стал знаменитый обер-фискал А. Я. Нестеров. Еще в 1714 г. он доносил Сенату и лично Петру о незаконных махинациях губернатора и его подручных в торговле с Китаем, от чего они получают "превеликое богатство", а казна несет убытки. Поскольку китайская торговля относилась к разряду государственных монополий и очень занимала самого царя, тот серьезно отнесся к этому делу и повелел провести расследование. Поручили его лейб-гвардии капитану кн. А. Л. Долгорукову, однако тот, съездив в Сибирь и получив огромные взятки с обвиняемых, снял с губернатора предъявленные обвинения. Нестеров, впрочем, не успокоился, и в 1717 г. представил царю новый донос, в котором обращал его внимание на стремительный рост недоплат из Сибирской губернии в государственный бюджет (за несколько лет набежало почти полмиллиона рублей!) и подкреплял свои обвинения по торговым делам с Китаем показаниями купцов Евреиновых - доверенных лиц губернатора в этих махинациях. Петр решил организовать новое следствие, поручив его специальной "розыскной канцелярии" лейб-гвардии майора И. И. Дмитриева-Мамонова.
Майор сразу взялся за дело, добившись от сенаторов указа о немедленном вызове сибирского губернатора в Петербург, а в Сибирь отправив нескольких своих подчиненных для проведения массовых арестов. В этом им должен был помочь назначенный вместо Гагарина губернатором кн. А. М. Черкасский. В результате деятельности майора И. М. Лихарева в Тобольске, капрала М. Пущина в Иркутске, сержанта И. Чеботарева в Енисейске была восстановлена полная картина преступлений сибирской верхушки, оказавшаяся поистине впечатляющей.
Источником фантастической наживы стала для губернатора Гагарина торговля с Китаем. В составе казенных караванов он посылал туда своих людей с товарами для частной торговли, грабил купцов и целовальников, брал громадные взятки деньгами и золотом за дозволение торговым людям посылать в Китай свои товары. Пользовались его услугами даже высшие сановники империи, втайне от Петра отдавая свои товары в "китайский торг". Генерал-кригс-комиссар империи кн. Я. Ф. Долгоруков (глава ведомства снабжения армии) в 1716 г. переслал в Сибирь 50 тыс. руб. казенных денег, из которых половину суммы отправили в Китай, а другую он положил себе в карман, рассчитывая вернуть после возвращения купеческого каравана. Петр хотел провести по этому делу следствие и суд, но потом решил оставить его без внимания. Расцвело в окружении М. П. Гагарина и казнокрадство, механизм которого показал в своем доношении следователям подьячий губернской канцелярии С. Неелов. По приказам губернатора он выдавал деньги в расход и записывал в книги "разных чинов людям за золото, и товары, и другие вещи… а того де золота и товаров он у тех людей не принимал и в приход не записывал". Случаев подобного рода он мог насчитать десятки.
Преступное казнокрадство соединялось с "народным разорением" при передаче казенных статей доходов на откуп купцам. За право держать откупа губернатор опять-таки требовал с купцов взятки, исчислявшиеся тысячами рублей: те, в свою очередь, стремились компенсировать свои убытки за счет населения, а посадские и крестьянские миры, дабы избавиться от тягостного разорения, обогащали взятками ближайшее окружение губернатора, подавая ему через этих людей просьбы о сокращении повинностей. Все это было зафиксировано в "сказках", подававшихся крестьянами и посадскими гвардейским солдатам, объезжавшим сибирские города и слободы для сбора сведений о преступлениях местной администрации. Под стать губернатору были и другие чиновники. Следователи находили у них десятки икон в золотых и серебряных окладах с драгоценными камнями, огромные запасы пушнины и китайских тканей, богатые одежды и т. д.
Когда в 1721 г. завершилось следствие, кн. М. П. Гагарину сенаторы единогласно вынесли судебный вердикт: смертная казнь через повешение. Петр утвердил их приговор, лично пометив на документе: "Учинить по сему". Другие отделались разжалованием и конфискацией имущества, тюремным заключением или ссылкой. Поняв, к чему приводит бесконтрольная передача власти над столь обширной территорией в руки лишь одного или нескольких лиц, Петр при проведении второй губернской реформы в последние годы жизни попытался выстроить трехступенчатую систему местного управления со строгой централизацией. Сибирская губерния была разделена на три провинции (Тобольскую, Енисейскую и Иркутскую) во главе с вице-губернаторами, которые, в свою очередь, состояли из дистриктов под управлением земских комиссаров.
Однако сразу же после смерти преобразователя стало ясно, что данная система слишком громоздка и сложна, и ее необходимо сократить и упростить. Поэтому уже в конце 20-х гг. вернулись к прежней системе уездов во главе с воеводами, а в 1730 г. даже восстановили Сибирский приказ, правда, заметно урезав его компетенцию. Из его ведения изъяли дипломатические отношения, управление вооруженными силами, промышленность, оставив лишь финансовую отчетность. Сохраняли свои полномочия сибирский губернатор и вице-губернаторы. Так, кн. А. М. Черкасскому в качестве вице-губернатора еще в 1720 г. был придан лейб-гвардии полковник А. Петрово-Соловово. Черкасский вскоре уехал из Сибири, и в 1724 г. губернатором стал кн. М. В. Долгоруков, определивший себе в помощники сосланного в Сибирь обер-прокурора Синода И. В. Болтина, ставшего впоследствии его преемником. Важной фигурой также был тобольский комендант А. М. Сухарев, командовавший гарнизоном "сибирской столицы".
Сибирскому губернатору вернули всю полноту власти на подведомственной ему территории, равно как и воеводам в их уездах. Губернатору подчинялись все местные судебные учреждения, его юрисдикция распространялась на все судные и розыскные дела. Контроль за деятельностью провинциальных и уездных властей он осуществлял через свою канцелярию. Фактически, как и во времена кн. Гагарина, губернатор опять стал полновластным хозяином всех сибирских земель. Даже срок пребывания в этой должности не был точно установлен - губернаторы и вице-губернаторы назначались решениями высших правительственных органов империи: Верховного Тайного совета, затем Кабинета министров. Лишь с 1741 г. это право было передано Сенату. Вполне понятно, что подобная ситуация снова и снова порождала лишь массовую коррупцию, и даже те, кто поначалу ставил своей задачей борьбу со взяточниками, в конце концов сами пополняли их ряды.
Попытки предотвращения злоупотреблений, их эффективность.
Впрочем, губернаторами в 30-е гг. становились, как правило, люди достаточно ответственные, широкие злоупотребления начинались уже на следующих этажах управления. Так, в 1730-1732 гг. комендант Сухарев вел следствие о злоупотреблениях тарского воеводы Д. Рукина, со своими приспешниками грабившего как русское, так и аборигенное население, и в конце концов восстановившего против себя даже гарнизон Тары. Воевода попытался даже организовать вооруженный отпор следователю, но Сухарев обвинил его в клевете и, сместив с должности, сам занял ее и довел следствие до конца. По приговорам Сухарева, утвержденным губернской канцелярией, воевода вынужден был возместить пострадавшим причиненный ущерб, а Сенат лишил его чинов.
Тот же Сухарев вел следствие по делам иркутского вице-губернатора А. И. Жолобова. Заняв эту должность в 1731 г., он сразу же показал: определять то, что является "правдой" и "неправдой", и в чем состоит "казенный интерес" в Иркутской провинции, будет он сам. Застав в Иркутске присланного на свое место статского советника К. К. Сытина, он отказался передавать ему свою должность. Сытин вскоре умер, а Жолобов начал расправу со своими противниками, "вымучивая" с них взятки. Лишь в 1733 г., когда сведения о делах в Иркутске дошли до сибирского губернатора Плещеева, он отправил туда полковника Сухарева с ротой солдат. Следователь выяснил, что на грабежах, поборах, взятках и контрабандной торговле с Китаем Жолобов нажил почти 35 тыс. руб. Образованная для расследования этих дел столичная комиссия генерал-адъютанта императрицы Анны А. П. Волынского в 1736 г. вынесла Жолобову приговор: смертная казнь через отсечение головы. Тот, правда, успел рассказать и о неблаговидных делах губернатора Плещеева, так что последнего в начале 40-х гг. сменил в этой должности зарекомендовавший себя честным человеком Сухарев. Однако выяснилось, что остаться таковым и впредь не сумел даже он.
В Тобольске А. М. Сухарев вел дела у себя на дому, самовольно производил розыски и судил обвиняемых без всякой процедуры, исправлял протоколы губернской канцелярии, брал себе жалование, не дожидаясь указов, и т. д. Покрывали его дела по линии своих ведомств прокурор Елисеев и митрополит Антоний. Несмотря на решение Сената начать следствие, Сухарев оставался в своей должности, войдя в милость к императрице Елизавете, и справиться с ним присылаемые из столицы следователи (все - в чинах полковников!) просто не могли. Даже обвинение в контрабандной торговле порохом и свинцом с враждебным России Джунгарским ханством, что граничило с государственной изменой, не дало хода делу. С помощью личной охраны из гренадер Сухарев держал в страхе даже военный гарнизон Тобольска, и единственным человеком, осмеливавшимся противостоять ему, был полицмейстер М. Бабановский, за что Сухарев натравливал на него солдат. Лишь смерть последнего в 1752 г. положила конец этой вакханалии. Таким образом, нравы сибирских управителей со времен Петра I практически не изменились.
Положение могли бы изменить созданные тогда же, еще при Петре, органы городского самоуправления. В сибирских городах, как и по всей стране, жители имели право избирать бургомистров и ратманов в состав магистратов и ратуш, ведавших сбором налогов и пошлин, выполнением повинностей, хозяйственными и полицейскими делами, выдачей паспортов и благоустройством городов. Этим предполагалось привлечь к делам местного самоуправления верхушку городского населения и купечество: первым президентом Тобольского магистрата стал в 1722 г. купец Я. Н. Маслов. Однако беда была в том, что все эти органы, формально независимые, фактически (как и судебные власти) находились под полным контролем бюрократической администрации. Губернаторы даже имели право аннулировать результаты городских выборов, а кроме того, активно вмешивались в текущую деятельность магистратов и ратуш. Поэтому не случайно многие историки называют городскую реформу Петра крупнейшей неудачей преобразователя. Положенный в ее основу теоретический принцип разделения властей на практике оказался абсолютно невыполнимым. Сибирские чиновники вовсе не собирались отказываться от того совершенно бесконтрольного положения, которое явилось результатом ликвидации полномочий мирских организаций крестьянского и городского населения, не вписывавшихся в структуру "регулярного государства" Петра. Поэтому первую половину XVIII в. справедливо можно назвать временем расцвета поголовного взяточничества, грабежа и казнокрадства в Сибири.
Административные реформы Екатерины II.
Эта ситуация послужила причиной масштабной перестройки государственного управления на территории Сибири во второй половине столетия при Екатерине II. Началась она с окончательного упразднения в 1763 г. Сибирского приказа, после чего все сибирские дела были распределены по центральным коллегиям. В том же 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. В 1764 г. возводится в ранг губернии Иркутская провинция, в состав которой теперь входят все северные и восточные территории. В составе Тобольской губернии остались лишь провинции к западу от Енисея. А в 1775 г. появляется знаменитое "Учреждение для управления губерний", кардинальным образом изменившее структуру местной власти. На Сибирь его нормы были распространены в начале 80-х гг., когда на новые должности генерал-губернаторов были назначены: Пермского и Тобольского - Е. П. Кашкин, Иркутского и Колыванского - И. В. Якоби. Им, в свою очередь, подчинялись губернаторы на местах, так что генерал-губернаторы, пользовавшиеся личным доверием Екатерины и постоянно переписывавшиеся с ней, сделались своего рода связующим звеном между Петербургом и представителями власти на местах.
Еще более важным являлось то, что в "Учреждении…" был прописан механизм разделения властей на всех уровнях: в губернии, уезде, городе. Губернское правление во главе с губернатором, а также капитан-исправник в уезде представляли исполнительную власть; судебные палаты занимались уголовными и гражданскими делами; бюджетом и казенным имуществом ведала казенная палата; прокуроры надзирали за исполнением законов. Появились и специальные органы, занимавшиеся решением социальных проблем: например, приказ общественного призрения, ведавший народным образованием, здравоохранением, благотворительностью. Конечно, эта система не была доведена до своего логического завершения, поскольку все органы, в конечном счете, замыкались на губернаторах и стоявших над ними генерал-губернаторах, державших в своих руках всю полноту власти. Поэтому Екатерина все время старалась назначать на эти должности только представителей того идеального типа просвещенных чиновников, которые были нужны ей для проведения в жизнь новой государственной политики.
Генерал-губернатор Е. П. Кашкин был хорошо образованным человеком, увлекался немецкой литературой, а его преемник А. А. Волков и сам занимался литературным творчеством, был знаком с А. Н. Радищевым. Они также обладали богатым опытом службы, причем как военной, так и гражданской. Тот же Кашкин участвовал еще в Семилетней войне, а в первой русско-турецкой войне отличился при взятии Хотина. И. В. Якоби тогда же принимал участие в походах на Крым, потом служил астраханским губернатором. А. А. Волков до назначения в Сибирь был правителем Рязанского наместничества. Так что при Екатерине II на верхних этажах управления, по крайней мере, насчитывалось немало достойных людей, но этот период оказался, к сожалению, кратковременным. Еще одной особенностью было то, что при отсутствии в Сибири помещичьего землевладения и поместного дворянства большинство чиновников оказывались выходцами из среды армейских офицеров или выслужившимися разночинцами - потомками служилых людей, приказных, посадских.
Свое дальнейшее развитие все эти тенденции получили в "Жалованной грамоте городам" 1785 г. Ею вводились новые органы городского самоуправления: собрание градского общества, шестигласная дума и магистрат. На собрании раз в три года избирались должностные лица (городской голова и заседатели), постоянно действовавшая шестигласная дума осуществляла текущее управление, а магистрат занимался судебными делами. Правда, в полном комплекте эти учреждения появились далеко не во всех сибирских городах, что объяснялось, прежде всего, малочисленностью тамошнего населения. Но даже в таком урезанном виде, оставаясь под контролем администрации, городское самоуправление расширило свои права. Его институты в меру своих возможностей защищали интересы купцов и мещан: боролись против повышения налогов, оспаривали неправомерные действия администрации, добивались устранения чиновников, притеснявших горожан. Так, несколько лет велось следствие по делам иркутского генерал-губернатора Якоби, обвиненного горожанами в самовластном переводе чиновников с места на место и несправедливой отдаче их под суд. Но в целом для Сибири второй половины XVIII в. масштабные конфликты не были характерным явлением, в отличие от предыдущих десятилетий.
Сибирские "инородцы" в XVIII в.
Постепенно менялось и положение сибирских аборигенов - "ясачных людей". Понятно, что русское присутствие неизбежно оказывало свое влияние на их образ жизни и ведение хозяйства, и некоторые сибирские народы (например, часть хантов и манси), подвергшись быстрой и активной ассимиляции, теряли свои прежние характерные черты. Рост численности сибирского аборигенного населения в абсолютных цифрах (с 200 до 400-500 тыс. чел.) сопровождался падением их доли в составе населения Сибири в целом - с 30 до 25 %. Под влиянием русских часть аборигенов начинает переходить к оседлому образу жизни и заниматься земледелием. При этом хлебопашество они старались вести по русскому обычаю, перенимая даже сельскохозяйственные орудия. Жилища также начинают возводиться по образцу русских изб, и даже кочевники делают свои юрты из дерева, превращая их, таким образом, в постоянные места жительства. Понятно, что в наибольшей степени оказались затронуты русским культурным влиянием народы Западной и Южной Сибири, а обитатели северо-восточных окраин, наоборот, еще долго сохраняли традиционный уклад жизни.
Точно так же шла у сибирских народов и эволюция социальной организации. У обитателей тундры и тайги сохранялся родоплеменной строй, так что попытки русских властей превратить их старейшин в низшее звено государственной администрации (по типу старост в волостях русских крестьян) успеха не имели. Порядок общего пользования пастбищными и охотничьими угодьями также сдерживал процессы имущественной дифференциации и социальной стратификации, которые, разумеется, в той или иной степени все же имели место. Но гораздо заметнее эти процессы шли у тех народов, у которых родоплеменной строй уже сменялся социально-классовой организацией, а знать все более обособлялась от рядовых соплеменников. У татар, бурят, якутов, тунгусов, хантов и манси выделяются как богатые скотоводы и торговцы, так и их неимущие родичи. При отсутствии частной собственности на землю у этих народов развивается собственность на жилье, имущество, орудия труда и скот. В случае же перехода к оседлости и земледелию родовые общины и вовсе, как правило, начинали распадаться, сменяясь территориальными по образцу русских крестьянских общин.
Заметно изменилась процедура выплаты ясака. После истребления большей части поголовья пушного зверя на всех сибирских землях, правительство старалось заменить сдачу пушнины денежными сборами, вовлекая, таким образом, аборигенов в рамки той же системы налогообложения, что действовала в XVIII в. и для русского населения. Злоупотребления воевод и ясачных сборщиков также подталкивали к отказу от практики предыдущего столетия. Наконец, именно в этом время меняется официальный взгляд на сибирских аборигенов, ибо "просвещенное" на европейский манер со времен Петра I самодержавие и его чиновники стали считать коренное население Сибири "дикарями", которых надлежит оцивилизовывать. Это представление покоилось на колониальной практике европейских держав того времени, но русская власть стремилась избегать крайностей. Аборигенов решено было включать в существующую социальную структуру и систему государственного управления путем полного уравнения их в социальном и правовом отношении с русским населением.
Для этого русская администрация всячески стремилась повышать роль родоплеменной знати. Некоторым из ее представителей присваивали жалованными грамотами княжеское достоинство, а родовых старшин требовалось выбирать из людей состоятельных, после чего им вручался своего рода "мандат" на управление соплеменниками. В этих условиях старшины фактически превращались в особый разряд государственных чиновников, получали "за верную службу" медали, а иногда и чины, но главное - обладали полной властью над рядовыми сородичами. Еще при Петре I сибирские ясачные люди были формально причислены к разряду государственных крестьян, после чего началось юридическое оформление их прав на владение угодьями. Позднее, при Екатерине II, была создана так называемая Первая Ясачная комиссия под руководством секунд-майора Щербачева. В результате ее деятельности был упразднен институт ясачных сборщиков, отменялась практика аманатства, а сам сбор ясака передавался в руки родовых старейшин и должен был проводиться на основе круговой поруки с правом замены пушнины деньгами. Наконец, с петровских времен началась массовая христианизация аборигенов, в Сибирь направлялись специальные духовные миссии. Особенно активно ратовал за это "богоугодное дело" сибирский митрополит Филофей Лещинский, чьими стараниями в правление Петра было добровольно обращено в православие более 30 тыс. язычников. Впрочем, аборигенов в этом деле привлекало скорее временное освобождение от налогов - привилегия для новообращенных. Кроме того, среди южных народов сохранялось влияние ислама и буддизма.
Таким образом, XVIII в. стал эпохой закрепления Сибири в составе Российской империи и активного ее колонизационного освоения. Уходят в прошлое представления об этом регионе лишь как о стране "мягкого золота", окраины для ссыльных и изгнанников, подверженной "наездам" "немирных иноземцев". В рамках "регулярного государства", построенного Петром I и его преемниками, Сибирь постепенно теряет специфику своего населения и образа жизни, а со времени правления Екатерины II уже мало чем отличается от любых регионов европейской части страны. Но процесс этот был еще далеко не завершен, что порождало ряд проблем, которые пришлось решать уже в XIX в., на пороге перехода России к индустриальной цивилизации.